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美丽中国先锋榜(28)|福建南平深化集体林权制度改革践行“两

时间:2019-11-03 12:00:55 来源:网络整理 作者:刺客 阅读:692次

编者按

近日,中央组织部组织编纂的《新时期贯彻习近平中国特色社会主义思想,克服改革发展稳定困难,建设生态文明》一书由党建出版社出版发行。该书以贯彻习近平的生态文明思想为重点,选取了30个生态文明建设领域克服困难的生动案例,充分展示了生态文明建设的丰富实践和成功经验。现在这30个案例已经汇编成册,分发给大家学习和借鉴,不断推进美丽中国的建设。

[简介]

2014年2月,习近平总书记作出重要指示:全面深化林业改革,创新林业管理体制,充分调动造林绿化和森林保护各方面的积极性,稳步扩大森林面积,提高森林质量,增强森林生态功能,为建设美丽中国创造更好的生态条件。

[摘要]

自2003年以来,福建省南平市不断推进集体林权制度改革,基本完成了“明晰产权、承包到户”的改革任务,激发了林农发展林业的积极性。但是,由于林权分散造成的森林经营粗放、分散的问题,经营规模低,森林质量难以提高,森林资源资产难以实现。如何有效地将绿水和青山转化为金山银山还不清楚。生态保护与林农利益的矛盾日益突出。深化集体林权制度改革面临新的问题和挑战。

为了有效解决这些难题,南平市坚持以问题为导向,深化集体林权制度改革。以实现“生态之美、百姓之富”为目标,通过整合流通、评估、担保、收储、贷款等服务功能,搭建了森林资源管理、开发和经营一体化的平台。通过创新林业投融资机制、创新林业管理方法、引入市场化资金和专业经营者等方式。,实施了精准的森林质量改善工程,促进了林业分散资源的规模化、短期化和长期效益化,进一步发展和完善了林业管理体制,开辟了资源资产化和资源资本化的渠道。

南平市在深化集体林权制度改革中,始终践行“绿水青山是金山银山”的理念。南平市以完善的集体林权制度为基础,围绕森林质量提升、服务体系整合、资源分散收集和储存等难点突破,推进林业管理体制整体创新。为探索林业可持续高质量发展,寻找从青山到金山的实现路径,实现“生态美和百姓财富”提供了有益的参考。

[关键词:林业治理集体林权改革生态救赎

一.背景

南平市位于福建省北部。它是闽江的源头,“双石一”武夷山所在地,也是福建省最大的设区市。它具有中国南方典型的“八山一水一田”的特征。森林覆盖率77.99%,森林蓄积量1.6819亿立方米,林地面积3256.5万亩,竹林面积642.8万亩,生态公益林面积836.3万亩。它被称为“南林海”和“中国竹乡”。自2003年以来,福建省率先开展集体林权制度改革(以下简称“林改”)。南平市委和市政府对此高度重视。在维护林地集体所有权的前提下,重点是“明晰所有权、放开经营权、落实处置权、保障收益权”,明确林地所有权和使用权,实施和完善以家庭承包为主体、多种经营形式并存的集体森林管理制度。全市共发放林权2671.2万亩,发放率99.01%,发放林权证64.74万张,每户发放率96%以上。“山有主人,主人有权利,权利有义务,责任有效益”的目标基本实现。

随着“明晰产权、承包到户”集体林权改革主体任务的完成,林地被分配给农民,制约林业发展的产权归属问题得到解决,农村生产关系得到调整,林权证的实施明确了林农在林地管理和处置方面享有法律保护,农民管理林地的积极性明显提高。然而,由此产生的林地分散和分散管理问题逐渐突出,导致造林和伐木成本增加,防治森林病虫害难度加大,推广林业机械化难度加大,难以有效开展需要集约管理的林业项目,严重制约林业产业化和可持续发展。2014年,南平市发布了《关于继续深化集体林权改革进一步推进林业规模经营的意见》,以市场需求为导向,合作互助相结合。鼓励发展专业林业合作社、家庭林场等经营实体,通过一定的组织形式引导分散的林农团结起来,提高管理水平和组织化程度,同时探索建立林权流转交易、森林资源评估、林权抵押担保、林业科技等服务平台。为推进林业规模化经营提供保障支持。虽然通过这次改革,集体林权制度改革得到了补充和深化,林业治理制度的发展也得到有益的探索。2014-2017年,新型林业管理实体数量增加66%,各县(市、区)建立了四大林业服务平台,林业服务水平显著提高。然而,没有找到更好的方法来实现增加林农收入、增加森林绿化和生态效率的双赢。

一方面,社会日益要求更好的生态环境;另一方面,林权所有者越来越愿意致富。生态保护与林农利益的矛盾日益突出。根据调查,98%的受访者表示,林地承包经营的主要目的是追求经济效益。他们更愿意建设经济效益高、经营成本低的纯杉木林。将近四分之一的人说生态效益可以被牺牲来换取经济效益。然而,行业管理部门和社会希望考虑生态和社会效益。深入分析表明,这一矛盾最终是一个可持续发展的问题,这体现在农村林业生产力水平低下。这是由于林业生产周期长,投资缓慢,林业经营者缺乏资金和技术,森林资源利用率低。2018年4月,南平市委、市政府发布了《关于深化集体林权制度改革、加快国家生态文明试验区建设的实施意见》,提出要着力推进林业优质发展,不断深化集体林权制度改革,开发利用集体林业的各项功能,努力构建现代林业产权制度,引导适度规模经营,更好地实现“生态美和人民财富”。

二.主要做法

为实现“生态之美,人民之富”,南平市在建设现代林业产权制度的基础上,以问题为导向,以政府为主导,着力推进林业优质发展,在林业融资、技术突破、赎回改革和服务体系等方面进行创新。探索了“森林生态银行”的特色创新途径,即构建森林资源管理、开发和经营一体化平台,大规模采集、储存、整合和优化零散的森林资源,引入市场化资金和专业经营者,实现森林资源资产化和资本化。

(一)创新融资机制,引入金融生活用水,促进林业绿色发展

林业是国民经济的重要组成部分,但林业融资仍然是一个薄弱环节。长期以来,由于林业项目投资周期长、回报率低,融资难、融资贵的问题一直普遍存在。长期以来,该市的林业投资一直依赖于一种小而分散的模式,即政府出资一点,农民或合作社及其他所有者出资一点。2017年1月,国家发展改革委、原国家林业局、国家开发银行和中国农业发展银行联合发布了《关于进一步利用发展和政策融资促进林业生态建设的通知》。南平市抓住政策机遇,计划投资215亿元,其中政策性贷款170亿元,创下福建省单一林业项目规模的历史纪录。然而,该项目涉及范围广、投资大和新模式。该项目如何才能真正获得土地和优惠政策贷款资金?

当时,南平之前只有三条路可走——林权抵押直接融资模式、政府购买服务模式和ppp模式。传统的林权抵押直接融资模式最为成熟,但由于项目建设规模达到468.9万亩,涉及大量资产评估,不仅费时费力,而且评估成本非常高,因此该模式无法运作。政府采购服务模式在广西储备林项目中取得了成功,但由于资金能力不足和不确定性,不适用于南平。虽然国家级森林保护区项目建设没有成功的先例,运行困难,但经过认真研究和分析,ppp模式最适合南平市。南平市委、市政府决定以ppp模式推进国家级保护区森林质量精细化改造项目的实施。

面对加快项目落地的压力,南平林业局率先明确了项目所有参与方的程序,逆序安排时间顺序,紧密衔接。所有环节都严格按照规定要求进行,确保了项目“一个计划、两个论证”和社会资本招标采购等各个方面的合法性和合规性。仅用了66天就完成了ppp项目招标,一个由12个单位组成的联合体是项目的中标者。随着《ppp项目合同》、《ppp项目分包合同》和《项目建设协议》的签订,项目正式实施,为南平林业建设引入了金融流水,极大地促进了林业的绿色优质发展。该项目成功入选财政部第四批政府与社会资本合作示范项目。2017年10月和12月,国家开发银行和国家林草局分别在南平举办了国家发展金融支持国家级保护区森林建设现场会议和国家级保护区森林建设培训班,现场推广南平国家级保护区森林项目建设经验。

(2)突破技术瓶颈,实施可持续管理,提高森林综合效益

林地管理收入一直是林农收入的重要来源。20世纪70、80年代,南平大力发展以杉木和马尾松为主的人工林,导致针叶林结构严重,树种结构失衡,综合生态效益差。南平作为闽江源头,森林质量直接影响福建省的生态安全。提高森林质量已成为南平生态建设的重中之重。寻找一种高质量、可持续的管理和发展方式已成为南平林业工作者的一项紧迫任务。新的管理方法要求不仅要保证经济效益,还要提高生态效益,实现经济效益和生态综合效益的共同提高。

如何找到一种新的管理方法来实现“双赢”?从2014年开始,市林业局开始探索多种经营方式,并在顺昌县国有林场夏兰子场建立示范模式。经过三次间伐,模型保留了32棵冷杉/亩,当年在林下套种3年生和1年生楠木幼苗,2017年套种杜鹃。计划在2026年和2036年分别进行一次杉木主伐和择伐,同时采挖部分楠木和杜鹃作为绿苗出售,以实现短期生长。根据2026年主伐量的计算,到2047年,经过两轮主伐后,传统经营方式的单位面积经济收入将达到4.1万元/亩,而林下套种经营方式的单位面积经济收入将达到16.7万元/亩,是传统经营方式的4倍。同时,来自试验点的更多对比数据证明,中龄杉木林集约间伐套种后,杉木平均亩产量为0.66-1.38立方米/年,近熟林择伐套种后,杉木平均亩产量为1.1-1.8立方米/年,杉木平均亩产量≥传统间伐抚育方法,楠木等套种阔叶树生长良好。基于上述示范模式和实验数据,南平市向福建林业局正式申报了全省首个间伐套种林试点项目,并获得成功批准。

简阳董熙国有林场森林质量改良示范林下套种楠木基地(作者提供)

同时,在国家级保护区森林质量精细化改造项目的实施中,南平紧紧围绕优质开发经营目标,即“针阔混交林达到60%以上,成熟林分蓄积增加30%以上,成熟林大中型材占60%以上,珍稀或乡土阔叶树材占40%以上”,科学编制造林和森林经营规划, 积极探索混合“三改”模式:一是“单层林改多层异龄林”,在采伐区保留异龄硬木,实施非林造林, 二是通过促进6种杉木和4种阔叶树(60%杉木和40%阔叶树)的针阔混交造林,在现有针叶纯林中选择性地采伐和套种阔叶树,使单一针叶林变为针阔混交林,增加林地每亩产量。 三是“把普通用材林改造成特殊的地方珍稀用材林”。当进行集约种植或改变现有森林时,优选本地珍稀树种如闽楠、南方红豆杉和青冈。目前,仅在项目范围内,就以“三改”模式培育了20.2万亩针阔混交林,全市森林质量大幅提高。与此同时,为了提高森林的各项效益,通过在林下种植中草药、培育绿色种苗、发展森林旅游和发展林业碳汇项目,在建立“短期培育长期”机制方面也进行了有益的探索,取得了一定的效益。

(3)深化赎回改革,建立规范机制,解决生态与生计冲突

南平现有生态布局是2001年根据社会经济、交通条件和生态要求确定的。党的十八大以来,社会经济飞速发展。铁路、高速公路等交通网络线路相继建成。大量山地森林被列为重点生态位置,如城镇周围的一座山、重点水土流失区和主要交通干线沿线的一座山。这些商品林大多是由个体林农造林的,不能享受生态补偿。与此同时,它们受到相关政策和法规的强制保护,无法得到充分开发和利用。这意味着林农以前投资的成本无法及时收回,生态保护与林农利益之间存在矛盾。

当林农造成生态保护利益损失时,政府应该采取措施,要么直接补偿,要么引导社会力量参与生态补偿。从2013年开始,南平市以“生态保护和保护林农利益”为目标,以自愿补偿、公开、公平正义和生态优先为原则。它在武夷山市开展了一个试点项目,通过赎回、租赁、补贴等方式探索林农与生态保护之间最紧迫的矛盾。根据生态功能和优先级别,利用公共财政资金,在重点生态保护区收集和储存商品林,并进行科学管理。

重点生态区商品赎回改革初期,相关工作机制尚未建立,存在赎回林地实施困难、赎回价格不规范、赎回管理不规范等问题。通过实践总结,南平市围绕政策、实施和监督三个方面逐步建立了科学、规范、高效、规范、长效的赎回改革工作机制,使各项程序符合法律法规。在政策方面,强调标准化,制定赎回程序、评估程序和监管程序,确定各种树种赎回的指导价格,确保所有赎回工作都有规则可循。在实施公司管理时,要建立专门的国有经营公司,科学编制资本管理办法,实施操作设计细则,检查验收办法等。,从而规范商品林的合法赎回;监督强调专业化。通过向社会购买专业服务,建立赎回调查和评估结果的市级审查机制,确保赎回改革相关资金、资源和操作流程的安全。

随着改革的深入,仅在试点县进行重点生态区商品林的赎回改革是不够的。然而,扩大赎回改革的范围不能仅仅依靠地方金融投资来维持,必须获得更强有力的金融支持。南平市在认真总结试点经验的基础上,充分利用国家级保护区森林质量改善项目优惠政策贷款,将改革扩大到南平市全境,使全市所有林农都能享受到赎回改革政策。同时,改革模式逐步转变为以赎回为主,市场化推进,赎回后重点生态位置商品林后续管理机制建立。纯杉木林逐步转变为针阔混交林或以阔叶树为优势树种的森林,或纳入生态森林保护区,并适时调整为生态林,以增强其生态和景观功能。截至2018年底,全市共完成重点生态区商品林赎回等改造面积12.25万亩,占全省改造面积的44%。其中,2018年完成赎回23900亩,占全省总量的59.1%,投资近9000万元,政策性贷款比例超过国家开发银行的70%。

(四)完善服务体系,一站式便捷服务,提升林业经营规模

随着集体林权制度改革的不断深化和生态文明建设的不断加强,以确保森林生产要素的统一和集中为核心的大规模集约化森林资源管理模式应运而生。南平虽然森林资源极其丰富,但却非常分散。农民对自己林地的处置方式也是多样化的。原基层林业服务机构已无法满足林业经营者对“活”森林资源的需求。这迫切要求林业部门转变管理方式,创新服务方式,为广大农民搭建“地气”综合服务平台,为森林资源资本化和规模化提供便利条件。

集体林权制度改革的目标之一是:“建立林权流转平台,农民可以依法流转、出售和实现自己拥有的林权和林地使用权。”林改后,林地和林木流转日益活跃,但林权流转涉及法律、经济等方面,手续极其繁琐,对常年在山区的林业经营者来说非常困难。为此,南平市依据《福建省森林资源流转条例》,建立了市、县、乡三级林权流转服务平台体系,将辖区内所有商品林流转纳入林权流转服务平台,进行信息发布、交易和林权变更,实现流转的信息化和网络化管理。取得林权证书后,农民可以依法转让、出租、入股、抵押或以其他方式转让,为推进林业规模化经营奠定良好基础。自2014年以来,通过林权流转平台完成了7104个地块和841600亩林地的流转,完成了2068个地块和306900亩林权交易。

随着社会经济的多元化发展,林业经营者对营运资金的需求越来越大。林权抵押贷款已成为资源转化为“资本”的最佳渠道。然而,由于森林产权评估、监督和风险处置困难等问题,在缺乏有效保障的情况下,金融机构不愿意贷款给林业经营者。此外,金融机构本身不具备林地管理经验,当林权抵押贷款无法按合同约定偿还债务时,抵押品(森林资源资产)难以管理,难以推广和普及林权抵押贷款。经过认真调研和规划,南平市出台意见,指导各县(市、区)依托国有林业经营实体建立国有林业收购储备中心,在林农、林业合作经济组织、龙头林业企业和银行业金融机构之间建立投融资担保服务平台,为林权抵押贷款人作为第三方提供贷款担保,消除银行业金融机构的贷款风险,依法收取和存放逾期未还的林权抵押贷款抵押物。自2014年以来,全市通过林权贷款担保集蓄服务中心完成林权抵押担保地块1681块,面积45.77万亩,抵押贷款金额6.18亿元。同时,依托林业部门现有的森林资源调查规划设计单位,建立市县两级森林资源评估中介服务机构,规范评估方法、评估程序和评估行为,科学设定森林资源评估最低保护价格,为林权流转和抵押担保提供有效保护,有效维护流转交易双方的合法权益。

在实践中,南平逐步构建了“评估、担保、收储、流转、贷款”五位一体的林业服务体系,部分县(市)进一步整合林木资源收储、流转交易、资产评估、抵押担保、信